.png)
30.6858-0.1143USD ЦБ 03.09.10
39.29010.1247EUR ЦБ 03.09.10
Статьи, выступления
-
30.07.10 12:27
ТЕЗИСЫ выступления Г.О. Матюшкина на всероссийском совещании руководителей органов Федерального казначейства на тему: «Проблемы исполнения в Российской Федерации судебных актов в свете практики Европейского Суда и новелл в российском законодательстве»
Уважаемые участники совещания!
Заявленная сегодня тема обсуждения «Совершенствование механизмов исполнения судебных актов» чрезвычайно важна, поскольку, как показывает практика Европейского Суда по правам человека, на сегодняшний день действительно назрела необходимость новых подходов к решению существующей проблемы длительного исполнения судебных актов по искам к бюджетной системе Российской Федерации.
Поскольку эта проблема носит системный характер и предпринимаемыми усилиями пока не удалось добиться ее эффективного разрешения, в 2009 г. Европейским Судом вынесено «пилотное» постановление по жалобе «Бурдов против России (2)».
Согласно «пилотному» постановлению и решениям Комитета Министров Совета Европы, который контролирует его исполнение, усилия российских властей должны быть сосредоточены на трех основных направлениях, которые взаимосвязаны и реализуются одновременно. Это:
· создание в Российской Федерации эффективного, отвечающего между-
народным стандартам, внутригосударственного средства правовой защиты и совершенствование существующих правозащитных механизмов;
· восстановление прав, включая возмещение причиненного вреда, постра-
давших лиц, рассмотрение жалоб которых приостановлено Европейским Судом в связи принятием «пилотного» постановления;
· проведение мер, направленных на дальнейшее совершенствование и оп-
тимизацию процедур исполнительного производства.
По поручению Президента Российской Федерации и с учетом выводов, изложенных в «пилотном» постановлении, в Российской Федерации путем принятия специального федерального закона создано эффективное внутригосударственное средство правовой защиты от нарушений, связанных с чрезмерно длительным исполнением или неисполнением судебных актов.
Закон уже вступил в силу и сейчас задача заключается в том, чтобы максимально быстро разработать порядок его применения. И здесь не обойтись без дачи необходимых разъяснений судам и органам, которые будут представлять интересы государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в судебных заседаниях и на стадии исполнения соответствующих судебных решений.
Нам известно, что в настоящее время Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации организовали подготовку постановления Пленума. Реальные шаги в направлении выработки порядка применения названного закона предпринимаются Минфином России и Федеральным казначейством во взаимодействии с другими компетентными органами власти. Мы готовы оказать необходимую помощь с точки зрения учета практики Европейского Суда.
Один из центральных вопросов, который требует разъяснений, – это порядок исчисления суммы компенсации. Как представляется, здесь необходимы разъяснения относительно того, какие обстоятельства и каким образом должны учитываться при определении конкретной суммы компенсации. Имеются в виду значимость спора и его последствий для заявителя, поведение заявителя и органов, участвовавших в исполнении, размер присужденной решением суда суммы, количество неисполненных и исполненных с задержкой решений, сроки исполнения каждого такого решения и др.
Рекомендации судам и компетентным органам, представители которых будут участвовать в судебных заседаниях по искам о присуждении компенсации, а затем в исполнении вынесенных судебных решений, должны разъяснять также вопросы, которые, на практике, как представляется, могут вызвать разночтение и неоднозначное понимание.
Например, в статьях 3 и 5 Федерального закона для обозначения органов, привлекаемых в качестве ответчика при рассмотрении дел о присуждении компенсации за чрезмерно длительное исполнение судебных актов и органов, осуществляющих исполнение решении о компенсации, используются термины «соответствующий финансовый орган» и «главный распорядитель средств соответствующего бюджета». Вместе с тем, соответствующий финансовый орган применительно к Российской Федерации может пониматься и как Минфин России и как Федеральное казначейство. В органах местного самоуправления зачастую не создается финансового органа, обладающего правами юридического лица и наделенного правами от своего имени представлять интересы в судах. Не лишним будет разъяснить то, какие органы являются распорядителями средств соответствующего бюджета и каким образом соответствующие распорядители средств федерального бюджета могут быть идентифицированы. Необходимо, чтобы из разъяснений было предельно ясно, какие конкретно органы должны привлекаться в качестве ответчиков по делу и какие органы исполнять вынесенное судебное решение.
Принятие и успешная реализация на практике Федерального закона о компенсациях - безусловно, важный шаг, который решает один из центральных вопросов внутри системной проблемы длительного неисполнения судебных актов. Он совершенствует внутреннее законодательство и национальную судебную систему таким образом, чтобы перенести бремя защиты прав российских граждан на национальные органы и сократить поток жалоб в Европейский Суд. Очень важно, что в основу принятого закона положены конвенционные принципы, неоднократно подтвержденные практикой Европейского Суда и отраженные в документах Комитета Министров Совета Европы.
Однако нельзя не учитывать, что сам по себе новый закон не решит существующую проблему длительного неисполнения судебных актов.
Представляется, что для решения этой проблемы в первую очередь должны быть приняты меры по обеспечению государством и муниципальными образованиями своих обязательств перед гражданами без вмешательства судебных органов.
Обращение граждан в национальный суд за получением положенных по российскому законодательству выплат должно быть исключением, а не правилом, как зачастую имеет место сегодня применительно, например, к выплатам «чернобыльцам» или к так называемым «боевым» выплатам. Без судебного решения сегодня граждане не могут получить компенсацию в связи с неисполнением обязательств, принятых на себя государством в связи с выдачей чеков «Урожай-90» и т.д.
Как правило, обращение граждан к суду в названных и иных случаях связано с отсутствием порядков производства соответствующих выплат либо недостаточностью выделенных бюджетных ассигнований. Решение этих вопросов надлежащим образом позволит значительно сократить количество обращений в суды и, как следствие, снять остроту обозначенной Европейским Судом проблемы длительного неисполнения судебных решений.
С другой стороны, и на это нацеливает Европейский Суд, если судебное решение вынесено, то в стране должны существовать такие механизмы, которые позволят исполнять все судебные решения в разумный срок.
В Российской Федерации с учетом практики Европейского Суда предпринят ряд мер, направленных на совершенствование существующих и создание новых механизмов подобного рода. В первую очередь, имеется в виду внесение изменений в Бюджетный кодекс, принятие ведомственных инструкций и проведение мер организационного характера.
Однако, при этом остались некоторые серьезные вопросы, без решения которых, как представляется, невозможно успешно решить проблему длительного неисполнения судебных актов.
В этом контексте, как представляется, есть смысл обсудить необходимость усиления бюджетных гарантий исполнения судебных решений. В настоящее время в бюджетах всех уровней не закладываются средства на выплаты по судебным постановлениям, исключая последний закон, который принят в рамках исполнения «пилотного» постановления Европейского Суда по делу «Бурдов против России (2)».
Например, анализ практики Европейского Суда и исполнения «пилотного» постановления показал, что задержки исполнения судебных решений, вынесенных в пользу «чернобыльцев», во многом были связаны с тем, что в бюджете не закладывались средства на эти цели. Выделенных же ассигнований на выплату текущих компенсационных выплат не хватало для того, чтобы из этих средств обеспечить и исполнение судебных актов за прошлые годы.
Данные обстоятельства привели к тому, что исполнение судебных решений в части выплат единовременной суммы задолженности осуществлялось только после проведения в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации учета неисполненных судебных решений в субъектах Российской Федерации и выделения Роструду, как главному распорядителю средств, дополнительных бюджетных ассигнований. Эти ассигнования выделялись только после прохождения весьма длительных процедур, связанных с внесения изменений в сводную бюджетную роспись и Федеральные законы о бюджете на соответствующие годы. Однако пока проводились соответствующие процедуры, истцы вновь обратились в суды и добились вынесения в их пользу решений об индексации, взыскании процентов за незаконное пользование чужими денежными средствами или о компенсации причиненного морального вреда.
Из сложившейся ситуации в 2010 г. применительно к «чернобыльцам» были сделаны определенные выводы. И хотя средства на исполнение судебных актов для этой категории граждан специально не заложены в бюджете, однако объем бюджетных средств на выплату компенсаций «чернобыльцам» сразу предусмотрен на уровне объемов 2007-2009 годов с учетом дополнительных бюджетных ассигнований. По сообщениям Минсоцразвития и Роструда, это существенно изменило ситуацию и сейчас финансирование соответствующих выплат осуществляется весьма оперативно, что позволяет производить из выделенных ассигнований не только текущие платежи, но и погашение задолженности по судебным актам, в том числе за прошлые годы. Необходимо, чтобы эта практика была продолжена и в 2011 году.
Однако, применительно к выделению бюджетных средств на исполнение других категорий судебных решений в 2010 году ситуация не претерпела таких позитивных изменений.
Сложность процедуры выделения дополнительных бюджетных ассигнований приводит к тому, что граждане вновь обращаются в суды - теперь уже за компенсацией, причиненной чрезмерно длительным исполнением тех или иных судебных решений.
Практика исполнения «пилотного» постановления показала, что практически все участники боевых действий до фактического исполнения вынесенных в их пользу судебных актов успели обратиться в суды и добиться новых решений об индексации взысканных сумм, а в ряде случаев, также о компенсации морального вреда в связи с задержкой исполнения. Поскольку и эти решения, в связи с необходимостью выделения дополнительных бюджетных ассигнований, также исполнялись с задержкой, граждане обратились в суды за новыми компенсационными выплатами причиненного вреда.
Таким образом, отсутствие надлежащих бюджетных гарантий для исполнения первоначальных судебных решений влечет за собой ряд новых судебных актов о взыскании компенсации инфляционных потерь и морального вреда. То есть, не закладывая в бюджете расходы на исполнение судебных решений, государство не только не экономит, а многократно умножает свои потери.
Другая важная проблема состоит в том, что зачастую вообще не исполняются решения судов, которыми предусматривается индексация взысканных сумм с учетом инфляции, увеличения роста прожиточного минимума и т.д. При исполнении «пилотного» постановления выяснилось, что некоторые такие решения не исполняются в течение 5-7 лет.
Главная причина заключается в отсутствии единообразного порядка расчета и выплат соответствующей компенсации. В результате граждане вновь и вновь обращаются с тем, чтобы взыскать задолженности с учетом неприменённой индексации. То есть фактически индексация через определенные промежутки времени исполнения судебного решения производится судом, и зачастую такими решениями, кроме задолженностей по компенсации инфляционных потерь, присуждается также компенсация морального вреда.
В феврале 2010 г. принято постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которым судам разъяснен порядок применения механизма индексации при разрешении споров вследствие причинения вреда жизни и здоровью гражданина, если компенсация присуждается за счет средств федерального бюджета. Предусмотрено, что суммы возмещения вреда подлежат индексации с учетом уровня инфляции, установленного в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год.
Однако, остается не ясным, какой механизм применительно к спорам в связи с причинением вреда жизни и здоровью должен применяться судами, если возмещение вреда осуществляется за счет средств субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Не ясно также, как и в каком порядке должны быть исполнены ранее вынесенные судебные акты, обязывающие ответчиков произвести расчет компенсационных выплат с применением других механизмов. Особенно учитывая, что эти решения во многих случаях касаются ежемесячных платежей и носят долговременный характер. Не ясно, в каком порядке должны индексироваться уже присужденные судами суммы индексации, если соответствующие решения также не исполняются в разумный срок.
Нуждается в дополнительной регламентации и разъяснениях вопрос применения и расчета индексации применительно к другим спорам. В ряде случаев суды обязывают ответчиков самостоятельно производить расчеты подлежащих выплате по судебному решению сумм с учетом индексации. Однако органы Федерального казначейства отказываются производить соответствующие выплаты со ссылкой на отсутствие в законодательстве необходимых механизмов. Представляется, что такие подходы являются недопустимыми, поскольку и в соответствии с российским законодательством и согласно практике Европейского Суда, вступившие в законную силу судебные акты подлежат обязательному исполнению в разумный срок. Государство не может в обоснование неисполнения судебных актов ссылаться на организационные, финансовые трудности либо недостатки внутреннего законодательства и должно организовать свою правовую систему таким образом, чтобы обеспечить соблюдение конвенционных прав граждан и исполнение судебных актов в разумный срок.
Пока не определен и порядок выплаты компенсации из федерального бюджета в связи с отстранением от должности в период расследования уголовного дела. И уже есть жалобы граждан в Европейский Суд в связи с длительным неисполнением решений суда о взыскании соответствующей компенсации. Необходимый порядок сейчас разрабатывается Минюстом России.
В ходе исполнения постановлений Европейского Суда мы также столкнулись с тем, что судебные решения не исполняются по причине ликвидации без правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления и созданных ими бюджетных учреждений. В этой ситуации представляется необходимым обсудить вопрос об определении в ходе ликвидации либо в законодательстве органа, который обязан исполнить обязательства ликвидируемого органа или учреждения, в первую очередь – в социальной сфере.
Еще одна проблема. В соответствии с главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд по заявлениям граждан может вынести решение о признании незаконными действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц и обязать их произвести расчет и выплату определенных сумм. На практике мы столкнулись с тем, что отсутствует ясный порядок исполнения подобных решений. И хотя вопрос касается выплаты из средств бюджетной системы Российской Федерации, в законодательстве не прописано, кому должен предъявляться исполнительный лист на исполнение, какие документы должны быть к нему приложены, в какие сроки и в каком порядке должны производиться необходимые исполнительные действия.
Органы Федерального казначейства во многих случаях отказываются принимать исполнительные листы по подобного рода решениям в связи с неподведомственностью, рекомендуя заявителям обратиться в суды с просьбой изменить судебное решение таким образом, чтобы в резолютивной части значилось «взыскать с государственного органа или органа местного самоуправления или с бюджетного учреждения конкретную сумму». Однако, суды отказывают заявителям в удовлетворении таких просьб, справедливо разъясняя, что решения о признании незаконным действия или бездействия государственного органа и его должностного лица и возложение на него обязанности совершить те или иные действия принимаются по особым процедурам главы 25 ГПК РФ и что такие решения не могут быть разъяснены судом так, чтобы они читались как решения, вынесенные в рамках искового производства.
Практика показывает, что органы ФССП также зачастую необоснованно возвращают исполнительные листы по исполнению решений рассматриваемой категории, адресуя заявителей к органам Федерального казначейства. С другой стороны, судебные приставы-исполнители лишены возможности принудительного обеспечения исполнения подобных решений, поскольку не имеют механизмов проведения соответствующих исполнительных действий применительно к средствам бюджетной системы Российской Федерации.
Существенно влияет на сроки исполнения судебных актов множественность существующих порядков их исполнения. И из этого проистекают проблемы не только для граждан. К сожалению, в ходе исполнения постановлений Европейского Суда мы столкнулись с ситуациями, когда органы, вовлеченные в исполнительные процедуры, дают гражданам неправильные разъяснения, а суды направляют исполнительные листы в ненадлежащие органы. Это, наряду с отсутствием должной координации между государственными органами, влечет за собой хождение заявителей по замкнутому кругу, что оценивается Европейским Судом как грубое нарушение Конвенции.
Зачастую причинами длительного неисполнения судебных актов являются необоснованные или многократные возвраты исполнительных листов, в том числе даже в суды, со ссылкой на несоответствие представленных документов установленным требованиям. По одному из дел, ставших предметом рассмотрения Европейского Суда, Минфин России 5 раз возвращал в суд исполнительные документы, направленные судом в министерство по просьбе заявителя. В этом контексте есть смысл сегодня обсудить вопрос о возможности разработки методических рекомендаций или иного межведомственного документа, который позволит упорядочить исполнительные процедуры. Возможно также рассмотрение вопроса о даче необходимых разъяснений судам.
Решение названных мною проблем чрезвычайно важно и для того, чтобы новый Федеральный закон о компенсациях не повторил печальную судьбу закона Пинто в Италии.
Представляется, что если в ближайшее время эти проблемы не будут решены, поток жалоб в суды по новому закону о компенсациях может быть таким, который не позволит судам и органам, осуществляющим исполнение решений о компенсации, справиться с ним в разумные сроки.
С другой стороны, уже сейчас, в рамках исполнения «пилотного» постановления мы столкнулись с тем, что государственные органы отказываются исполнить ранее вынесенные судебные акты со ссылкой именно на те проблемы, которые я сегодня обозначил. В этой связи хочу заметить, что судебные решения, в связи с неисполнением которых граждане обращаются в суды за компенсацией, должны быть исполнены в обязательном порядке. В противном случае человек не перестает быть жертвой нарушения и может, не добившись зашиты своих прав в этой части в России, обратиться в Европейский Суд, что, в свою очередь, может повлечь за собой признание Европейским Судом созданного в Российской Федерации средства правовой защиты неэффективным.
В заключении хочу выразить надежду, что совместными усилиями нам удастся найти эффективное решение существующих проблем в сфере исполнения судебных актов и обеспечить нормальную реализацию новелл в российском законодательстве в целях обеспечения защиты конституционных и конвенционных прав российских граждан на национальном уровне.
Благодарю за внимание!
<< назад к списку - 03.09.10 А.Чубайс. Инновационная экономика в России - что делать? Из лекции для выпускников Российской Экономической Школы
- 31.08.10 Методические рекомендации для субъектов Российской Федерации по формированию и использованию региональных фондов финансовых резервов
- 23.08.10 Методические рекомендации по вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств
- 03.08.10 Тезисы к выступлению С.В. Степашина на встрече руководителей ВОФК государств-участников Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) на тему «Реализация антикризисных программ: роль и место высших органов финансового контроля» (26 июля 2010 года)
- 30.07.10 ТЕЗИСЫ выступления Г.О. Матюшкина на всероссийском совещании руководителей органов Федерального казначейства на тему: «Проблемы исполнения в Российской Федерации судебных актов в свете практики Европейского Суда и новелл в российском законодательстве»
- 30.07.10 Ячевская С.В. Судебная защита интересов Российской Федерации управлениями Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации. Исполнение Министерством финансов Российской Федерации судебных актов с учетом позиции Европейского Суда по правам челов
- 30.07.10 Сауль С.Н. Новые механизмы организации исполнения судебных актов